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In realtà, già nella Legge regionale 8 gennaio 2004, n. 1, “Norme per la realizzazione del sistema regionale integrato di interventi e servizi sociali e riordino della legislazione di riferimento” veniva richiamato il concetto di funzione socio-assistenziale (art. 42 con richiamo ai soggetti gestori delle funzioni socio-assistenziali). Inoltre, con significati probabilmente più stringenti, il termine funzione socio-assistenziale fu anche utilizzato dal Legislatore Regionale, in periodi ancora più risalenti. (cfr. ad esempio articolo 9 della Legge regionale 17 luglio 1986, n. 28).
Il concetto di funzione del settore sociale viene invece utilizzato nell’articolo 21 comma 3 della legge 5 maggio 2009, n. 42 “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione”, che, indicando le varie funzioni dei comuni ai fini dell’attuazione del federalismo fiscale, individua alla lettera f ) detta funzione.
La medesima legge, nell’individuare provvisoriamente le funzioni fondamentali, ai fini del finanziamento integrale sulla base del fabbisogno standard, rimanda alla classificazione tra funzioni e servizi contenuta nel decreto del Presidente della Repubblica 31 gennaio 1996, n. 194.
Il decreto del Presidente della Repubblica 31 gennaio 1996, n. 194, nello stabilire la denominazione e numerazione delle unità elementari e degli aggregati del bilancio degli enti locali, articolava, per la parte della spesa, la funzione nel settore sociale nei seguenti servizi: 01) asili nido, servizi per l'infanzia e per i minori; 02) servizi di prevenzione e riabilitazione; 03) strutture residenziali e di ricovero per anziani; 04) assistenza, beneficenza pubblica e servizi diversi alla persona; 05) servizio necroscopico e cimiteriale;
Secondo quanto previsto dal D.P.R. 31 gennaio 1996, n. 194, coerentemente con la logica contabile necessitante classificazioni per aggregazioni di dati economici, il rapporto tra funzione e servizio, veniva inteso come rapporto di genere a specie, nel senso che all’interno della funzione nel settore sociale erano ricompresi i vari servizi.
Il concetto di funzione, così come utilizzato nel D.P.R. 31 gennaio 1996, n. 194, ha un significato più ampio di funzione amministrativa e corrisponde, in buona sostanza, a quello che oggi è inteso come la complessiva attività della pubblica amministrazione in un dato settore, che si realizza mediante l’esercizio di funzioni amministrative stricto sensu o attraverso l’erogazione di servizi pubblici e che nella materia dei servizi sociali corrisponde all’attuale concetto utilizzato dal legislatore regionale di funzione socio-assistenziale.
In effetti le rappresentazioni contabili illustrate nei bilanci descrivono l’insieme di tutte le attività svolte dall’Ente che hanno un risvolto economico. Tuttavia molte attività qualificabili proprio come funzioni amministrative in senso stretto non trovano un riscontro immediato nei bilanci dell’Ente, all’interno delle funzioni del settore sociale, poiché trovano la manifestazione economica all’interno delle funzioni generali di amministrazione dell’ente. Quindi, in questo senso, le funzioni nel settore sociale individuano tutti i servizi e le funzioni amministrative che hanno un immediata evidenza economica. Per altri versi si evidenzia come, nella concezione moderna di funzione del settore sociale, non possa essere ricompreso il servizio necroscopico e cimiteriale. La classificazione operata dal decreto Presidente della Repubblica 31 gennaio 1996, n. 194, figlia di un periodo storico non più attuale, costituiva attuazione di quanto contenuto nell’articolo 114 del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, decreto quest’ultimo che, a sua volta, determinava il nuovo ordinamento finanziario e contabile degli Enti Locali definito a seguito della riforma operata con la legge 8 giugno 1990, n. 142 “Ordinamento delle autonomie locali”. Ai sensi dell’articolo 9, comma 1 della legge 8 giugno 1990, n. 142 spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale precipuamente nei settori organici dei servizi sociali, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
In effetti, e le funzioni di assistenza e beneficienza erano già di competenza del Comune nell’ordinamento ante Costituzione Repubblicana. Infatti il Regio decreto 3 marzo 1934, n. 383 “ Approvazione del testo unico della legge comunale e provinciale” all’articolo 91, lettera H, prevedeva come spese obbligatorie le spese relative all’assistenza e beneficenza. Tali spese venivano declinate nei seguenti interventi: 1) servizio di assistenza medico-chirurgica ed ostetrica a beneficio esclusivo dei poveri, in quanto non sia provveduto da particolari istituzioni; 2) contributi alla cassa di previdenza dei sanitari ed alle casse di previdenza per le pensioni agli impiegati degli enti locali; 3)somministrazione gratuita di medicinali ai poveri, se ed in quanto a tale somministrazione non si provveda da locali istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza; 4) rimborso delle spese di spedalità degli ammalati poveri appartenenti al comune per domicilio di soccorso, a norma di legge; 5) contributi nelle spese di assistenza degli infanti illegittimi abbandonati o esposti all'abbandono; 6) mantenimento degli inabili al lavoro; 7) somministrazione dei locali ai comitati di patronato per la protezione della maternità ed infanzia.
In seguito, con l’approvazione della Costituzione Repubblicana (articolo 38, comma 1), si sancisce il diritto costituzionale all’assistenza sociale come diritto di ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere. In effetti il concetto stesso di Stato Sociale che caratterizza il nostro ordinamento e che emerge dai principi fondamentali della Costituzione quali, ad esempio il riconoscimento dei diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo che nelle formazioni sociali, la pari dignità sociale riconosciuta a tutti i cittadini ed il dovere di solidarietà economica e sociale, rende evidente la centralità del tema in questione.
Al riguardo la Corte Costituzionale con sentenza 139 del 06.07.1972 ha stabilito che il concetto di beneficenza pubblica, affiancato a quello di assistenza sanitaria ed ospedaliera, sia equivalente alla materia della "assistenza e beneficenza" intendendosi con tale formula, per ormai costante tradizione legislativa e dottrinale, un settore normativo bene individuato, venutosi progressivamente sviluppando sul tronco della legge 17 luglio 1890, n. 6972 ed avente ad oggetto un complesso di attività, tra loro sufficientemente omogenee, esplicate in misura prevalente da organi ed enti locali, che non si confondono, pur affiancandovisi ed integrandone, ove necessario, le carenze, con quelle che nel loro insieme danno vita alla "assistenza sociale". Il concetto normativo e culturale dei servizi sociali è mutato nel tempo, evolvendosi ed allargandosi da assistenza e beneficienza ad assistenza sociale, per divenire servizi sociali nel senso attuale proprio del termine, intesi come l’esercizio di tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia (Articolo 128 del Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 112). Cercando di individuare le attività che definiscono i servizi sociali è possibile ricercare alcuni elementi definitori nel Decreto Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 “Attuazione della delega di cui all'art. 1 della L. 22 luglio 1975, n. 382” per il completamento del trasferimento delle funzioni amministrative dallo stato agli enti territoriali, iniziato nella materia in questione, con il Decreto Presidente della Repubblica 15 gennaio 1972, n. 9 “Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di beneficenza pubblica e del relativo personale”.
Il concetto di servizi sociali desumibile dal Decreto Presidente Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, è decisamente più esteso ed ingloba, unitamente ad altre materie, il concetto di beneficenza pubblica. Infatti all’articolo 17 si stabilisce che sono trasferite alle regioni le funzioni amministrative dello Stato e degli enti di cui all'art. 1 nelle materie «polizia locale urbana e rurale», «beneficenza pubblica», «assistenza sanitaria ed ospedaliera», «istruzione artigiana e professionale», «assistenza scolastica», «musei e biblioteche di enti locali», come attinenti ai servizi sociali della popolazione di ciascuna regione. In relazione alla nostra analisi, tale concetto di servizi sociali risulta troppo esteso e non più attuale con riferimento al moderno significato di servizi sociali. Tuttavia alcuni elementi definitori possono essere ritrovati nell’articolo 22 dello stesso D.P.R. n. 616/1977, il quale, nel definire la materia della Beneficenza Pubblica, stabilisce che: le funzioni amministrative relative alla materia «beneficenza pubblica» concernono tutte le attività che attengono, nel quadro della sicurezza sociale, alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti o a pagamento, o di prestazioni economiche, sia in denaro che in natura, a favore dei singoli o di gruppi, qualunque sia il titolo in base al quale sono individuati i destinatari; anche quando si tratti di forme di assistenza, a categorie determinate, escluse soltanto le funzioni relative alle prestazioni economiche di natura previdenziale. In particolare all’articolo 23 del Decreto Presidente Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, viene poi specificato che sono comprese nelle funzioni amministrative di cui all'articolo precedente le attività relative: a) all'assistenza economica in favore delle famiglie bisognose dei defunti e delle vittime del delitto; b) all'assistenza post-penitenziaria; c) agli interventi in favore di minorenni soggetti a provvedimenti delle autorità giudiziarie minorili nell'ambito della competenza amministrativa e civile; d) agli interventi di protezione speciale di cui agli articoli 8 e seguenti della legge 20 febbraio 1958, n. 75. Sempre in base al medesimo D.P.R. si stabilisce che tutte le funzioni amministrative relative all'organizzazione ed alla erogazione dei servizi di assistenza e di beneficenza, di cui ai precedenti articoli 22 e 23, sono attribuite ai comuni ai sensi dell'art. 118, primo comma, della Costituzione (articolo 25); che la regione determina con legge, sentiti i comuni interessati, gli ambiti territoriali adeguati alla gestione dei servizi sociali e sanitari, promuovendo forme di cooperazione fra gli enti locali territoriali e, se necessario, promuovendo ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 117 della Costituzione, forme anche obbligatorie di associazione fra gli stessi. Riepilogando, l’evoluzione della materia dei servizi sociali erogati dalla pubblica amministrazione ha comportato nel tempo il superamento del vecchio concetto di assistenza e beneficenza pubblica, che si è evoluto in assistenza sociale inglobando al suo interno nuove funzioni amministrative e servizi pubblici. In altre parole è da ritenere che il concetto di assistenza sociale sia speculare a quello di servizi sociali che, nel concreto, si realizzano mediante l’esercizio di funzioni amministrative in senso stretto o attraverso l’erogazione di servizi pubblici. Il concetto moderno di servizi sociali trova il suo corrispondente normativo nella legge 8 novembre 2000, n. 328 “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali” la quale all’articolo 1 comma 2 stabilisce che per interventi e servizi sociali "si intendono tutte le attività previste dall'articolo 128 del Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 112”. Allo stesso tempo l’articolo 13 comma 1 del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267 "Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali" stabilisce che spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. A seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, la materia dei servizi sociali è divenuta oggetto di competenza residuale delle Regioni che, in modo differenziato, hanno cominciato a disciplinare il settore. Con la Legge regionale 8 gennaio 2004, n. 1, “Norme per la realizzazione del sistema regionale integrato di interventi e servizi sociali e riordino della legislazione di riferimento” la Regione Piemonte si è dotata di uno strumento normativo in materia. In base all’articolo 1 comma 2 di detta legge, per interventi e servizi sociali si intendono tutte le attività individuate dall'articolo 128 del Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 112, in materia di conferimento di funzioni alle regioni ed agli enti locali, così come previsti dalla Legge n. 328/2000, ivi comprese le attività di prevenzione, nonché le prestazioni socio-sanitarie di cui all'articolo 3-septies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e successive modificazioni. La normativa regionale stabilisce inoltre che i comuni sono titolari delle funzioni concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale e concorrono alla programmazione regionale, anche mediante l'elaborazione di proposte per la definizione del piano regionale degli interventi e dei servizi sociali. I comuni rivestono le seguenti competenze: a) programmano e realizzano il sistema locale degli interventi sociali a rete, stabilendone le forme di organizzazione e di coordinamento, i criteri gestionali e le modalità operative ed erogano i relativi servizi secondo i principi individuati dalla presente legge al fine di realizzare un sistema di interventi omogeneamente distribuiti sul territorio; b) il Sindaco è il titolare delle funzioni di tutela socio sanitaria e del diritto alla salute per i suoi cittadini in applicazione di quanto disposto dal d.lgs. 502/1992 e successive modificazioni; c) esercitano le funzioni in materia di servizi sociali già di competenza delle province, ai sensi dell'articolo 8, comma 5, della l. 328/2000 e secondo quanto previsto all'articolo 5; d) sono titolari delle funzioni amministrative relative all'organizzazione e gestione delle attività formative di base, riqualificazione e formazione permanente per gli operatori dei servizi sociali, individuate nei piani di zona di cui all'articolo 17; e) sono titolari delle funzioni amministrative relative all'autorizzazione, alla vigilanza e all'accreditamento dei servizi sociali e delle strutture a ciclo residenziale o semiresidenziale; f) elaborano ed adottano, mediante un accordo di programma, i piani di zona relativi agli ambiti territoriali di competenza, garantendo, nella realizzazione del sistema dei servizi sociali, l'integrazione e la collaborazione di tutti i soggetti, pubblici e privati, che concorrono alla programmazione, alla gestione e allo sviluppo dei servizi; g) promuovono lo sviluppo di interventi di auto-aiuto e favoriscono la reciprocità tra i cittadini nell'ambito della vita comunitaria; h) coordinano programmi, attività e progetti dei vari soggetti che operano nell'ambito territoriale di competenza per la realizzazione di interventi sociali integrati; i) adottano la carta dei servizi di cui all'articolo 24; j) garantiscono ai cittadini l'informazione sui servizi attivati, l'accesso ai medesimi e il diritto di partecipare alla verifica della qualità dei servizi erogati. Alla luce del vigente quadro normativo risulta evidente che la funzione socio-assistenziale nel suo complesso inglobi oltre alle funzioni amministrative in senso stretto, anche tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia. Riguardo alla normativa nazionale, ai sensi dell’articolo 6 della legge 8 novembre 2000, n. 328, i comuni sono titolari delle funzioni amministrative concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale e concorrono alla programmazione regionale. Tali funzioni sono esercitate dai comuni adottando sul piano territoriale gli assetti più funzionali alla gestione, alla spesa ed al rapporto con i cittadini, secondo le modalità stabilite dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, come da ultimo modificata dalla legge 3 agosto 1999, n. 265. Sempre in base al medesimo articolo 6 ai comuni, oltre ai compiti già trasferiti a norma del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 ed alle funzioni attribuite ai sensi dell'articolo 132, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, spetta, nell'ambito delle risorse disponibili in base ai piani di cui agli articoli 18 e 19 e secondo la disciplina adottata dalle regioni, l'esercizio delle seguenti attività: a) programmazione, progettazione, realizzazione del sistema locale dei servizi sociali a rete, indicazione delle priorità e dei settori di innovazione attraverso la concertazione delle risorse umane e finanziarie locali, con il coinvolgimento dei soggetti di cui all'articolo 1, comma 5; b) erogazione dei servizi, delle prestazioni economiche diverse da quelle disciplinate dall'articolo 22, e dei titoli di cui all'articolo 17, nonché delle attività assistenziali già di competenza delle province, con le modalità stabilite dalla legge regionale di cui all'articolo 8, comma 5; c) autorizzazione, accreditamento e vigilanza dei servizi sociali e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale a gestione pubblica o dei soggetti di cui all'articolo 1, comma 5, secondo quanto stabilito ai sensi degli articoli 8, comma 3, lettera f), e 9, comma 1, lettera c); d) partecipazione al procedimento per l'individuazione degli ambiti territoriali, di cui all'articolo 8, comma 3, lettera a); e) definizione dei parametri di valutazione delle condizioni di cui all'articolo 2, comma 3, ai fini della determinazione dell'accesso prioritario alle prestazioni e ai servizi. Nell'esercizio delle funzioni di cui ai commi 1 e 2 i comuni provvedono a: a) promuovere, nell'ambito del sistema locale dei servizi sociali a rete, risorse delle collettività locali tramite forme innovative di collaborazione per lo sviluppo di interventi di auto-aiuto e per favorire la reciprocità tra cittadini nell'ambito della vita comunitaria; b) coordinare programmi e attività degli enti che operano nell'ambito di competenza, secondo le modalità fissate dalla regione, tramite collegamenti operativi tra i servizi che realizzano attività volte all'integrazione sociale ed intese con le aziende unità sanitarie locali per le attività socio-sanitarie e per i piani di zona; c) adottare strumenti per la semplificazione amministrativa e per il controllo di gestione atti a valutare l'efficienza, l'efficacia ed i risultati delle prestazioni, in base alla programmazione di cui al comma 2, lettera a); d) effettuare forme di consultazione dei soggetti di cui all'articolo 1, commi 5 e 6, per valutare la qualità e l'efficacia dei servizi e formulare proposte ai fini della predisposizione dei programmi; e) garantire ai cittadini i diritti di partecipazione al controllo di qualità dei servizi, secondo le modalità previste dagli statuti comunali. Per i soggetti per i quali si renda necessario il ricovero stabile presso strutture residenziali, il comune nel quale essi hanno la residenza prima del ricovero, previamente informato, assume gli obblighi connessi all'eventuale integrazione economica. In conclusione, quindi, l’insieme di tutte le attività sopra descritte, siano esse esercizio di funzioni amministrative o erogazione di servizi pubblici stabiliti dalla legislazione nazionale o regionale, definiscono il concetto di funzioni del settore sociale o anche funzioni socio-assistenziali. Con la conversione in legge dell’articolo 19 comma 1 del Decreto Legge 6 luglio 2012, n. 95 convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, il legislatore ordinario, individuando le funzioni fondamentali dei comuni ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione ha superato la definizione di funzione fondamentale del settore sociale utilizzata provvisoriamente nell’articolo 21 comma 3 della legge 5 maggio 2009, n. 42, specificando tra le funzioni fondamentali dei Comuni la “progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali e l’erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione”. Alla luce di considerazioni che verranno sviluppate in un apposito articolo si ritiene ad ogni modo sotto il profilo concettuale, continuare ad utilizzare il concetto di funzioni del settore sociale, intendendo con esso, l’insieme di tutte le attività, funzioni amministrative, servizi pubblici, essenziali e non essenziali a livello nazionale, che il Comune eroga sul proprio territorio comunale, nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, qualificabili come servizi sociali. Infatti, sotto il profilo sistematico è da ritenere che le funzioni fondamentali, così come individuate dal Legislatore Ordinario, nell’attuale quadro normativo, debbano essere direttamente connesse alle materie di competenza esclusiva statale. Pertanto è da ritenere che in generale il concetto di funzione fondamentale ed in particolare la funzione fondamentale della progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali e l’erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, possa riguardare solo le funzioni amministrative in senso stretto ed i servizi che costituiscono livelli essenziali di assistenza, che in quanto tali devono essere garantiti in modo uniforme su tutto il territorio nazionale.
Dr. Gianni ZILLANTE |
